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「滚动执行」已两年的长照2.0,未来会有健全的一天吗?

2020-06-11 | 文章出自:

民进党政府为落实蔡英文总统就职演说中,提及为台湾建立「优质、平价、普及的长照体系」,卫福部于2016年6月提出长照2.0政策以接续国民党时代的长照1.0政策。从当年11月开始试办,滚动至今已经两年,一路走来跌跌撞撞,负责的人也换了,政策内容也修正。深信除了原本政策规划、但已不在位者仍信心满满,其他从卫福部到地方政府及承办服务的团体都是怨声载道。如何能从检讨中,掌握滚动下出现的一点成绩,真正建构出制度化的长照体系,是卫福部该思考的课题。

回顾过去长照2.0政策,卫福部是于2016年11月进行试办方案,当时的行政院长林全表示,希望卫福部2016年底先选几县市,在这些县市至少建立1个试办据点,作为未来推广参考;2017年再逐步推广,经1到2年推广后,再全面性推动与检讨。2017年,也就是2个月后,缺人缺钱的长照2.0立即全国推动,全国长照业务人员呈现兵荒马乱。

卫福部宣称要提供「找得到、看得到、用得到」的长照服务,媒体调查民众意见得到的却是「找不到、看不到、用不到」,原因就在未能做好準备与沟通,仓促执行政策,个案评估软体、电脑系统等基础建设尚未完备;加上服务架构设计上就是叠床架屋,组织上是多头马车,人力不足与欠缺专业人才,造成先换了一位部长及后更换负责业务的政务次长。

卫福部长陈时中2017年2月刚上任,还摸不着头绪,相信幕僚报告后曾表示,卫福部将建置资讯系统,管理长照服务的支付、给付。对此,该部照护司长蔡淑凤接受媒体访时也表示,现有长照的「照顾管理资讯系统」以失能评估为主,尚未有支付、给付的后端整合,卫福部2017年4月起将先进行「长照居家服务」支付整合试办计划,将长照服务採包裹式给付,并纳入资讯系统管理,核销流程可从半年缩短为约2周,预计2018年1月所有长照服务也将比照办理。

频频仓促上路的长照2.0新制,让地方政府与承办单位成「无敌铁金刚」

2017年4月试办「长照居家服务」支付整合试办计划,也就是「包裹式给付制度」,却仅在上路前几天才拿出来与基层说明,一上路即已引发乱象丛生,全台22县市、99个单位试办中面临基础给付不足、开案比率低的问题,甚至照服员拿到比原来时薪还低的薪资;这项政策原本目的是为了期望能缩减居家服务繁琐的行政作业及核销流程,却因卫福部未能做好事前作业规划、準备与沟通,造成民众、承办长照团体及地方政府的抱怨,当然,陈时中部长2月所做的承诺均跳票。

卫福部长陈时中面对各方的责难,一方面,了解幕僚所提供的资讯与实际运作面是有相当差距,他必须自己做功课以了解真相,另一方面,他必须再找一位负责人取代当时众矢之的主管。

经过9个月的努力,在2017年11月他接受媒体访问时表示,长照2.0实施一年的总检讨终结,首度公开提出「整合」与「弹性」二大检讨重点。他说,长照ABC要以人为中心服务,将成立长照司来负责整合资源责任,以「整合」来提供急性、急性后期、长照到居家安宁一条鞭服务,才能让人民「有感」,同时,面对长照2.0所引发各方责难9个月后的他,已在6月找到具医疗及长照经验的薛瑞元来接常务次长负责长照业务,让他退到幕后。

「滚动执行」已两年的长照2.0,未来会有健全的一天吗? Photo credit: 中央社
照片中间为现任卫福部长陈时中,右边则是具医疗及长照经验的常务次长薛瑞元。

在「弹性」方面,2018年2月前拟定长照2.0计画相关新标準及规模,确立原则让地方自主核销补助经费,不再需要送到卫福部来核销,过去的中央行政效率缓慢也造成地方束缚,新作法是直接给地方经费,交由地方自主审定核销,将有助提升执行力。

在叠床架屋的长照ABC社区整体照顾模式,总检讨后修得更有「弹性」。陈时中强调,A单位需着重个案管理,接受照管中心委託安排照顾计画,整合分配长照资源,不强求提供服务,打破「长照旗舰店」观念。

至于B及C单位,则应弹性提供服务。过去希望社区关怀据点升级为C,也就是让老人家来打牌、共餐,也提供临时托顾,但非每个据点都适合变化。为了维持方便性,C可维持现况,但也可选择升级,并加值延缓失能与认知症(失智)服务。也因「弹性」,地方政府有更大的空间去建制具有地方特色的长照体系,中央要的是数字,地方能做的是找到人承办,在「弹性」原则下,走向双方能接受的情境。

话虽如此,2018年元旦全面上路的「长照给付及支付基準」,中央依长照失能率提拨经费给县市政府进行试办,将居家服务由论时改论件计酬,长照需求者依失能程度分为2至8级,并拟定相对应的各类服务使用额度,提出「问题清单」并订定「照顾组合」,费用依服务计价,又是在实施前不到一周才开说明会,再度造成长照服务提供单位及长照家庭抱怨连连,无所适从,继续将地方政府及长照服务承办团体视为「无敌铁金钢」,立即可将新规範吞下去,转化成可运作的执行力。

卫福部是在才召开会议,说明长照给付及支付标準草案,内容包含照顾服务(居家、日间照顾、家庭托顾)、专业服务、交通接送服务、辅具服务及居家无障碍环境改善服务。细看内容,从照顾计画到服务提供全加码调整,跟过往最大的不同是按「服务项目」支付,以论人计酬支付的制度取代原本的单一价时薪制。

完全不给消化、演练、沟通新制的时间,尤其新的制度是比较複杂的,却再次发生资讯系统无法同步上路,「无敌铁金钢」似乎是不需要添加油料,或是充电就可立即上路,怎幺会没抱怨。

持续「滚动」近两年,虽未修改叠床架屋的政策,让地方政府及承办长照服务团体面对混乱的令出多门,卫福部迟至今年9月才成立长照司,但这新的单位因新手上路,加上短期间人员调动,原已对业务不熟悉,又要推动新的给付制度,再造成地方无所适从。

执行两年的长照2.0,持续做了哪些转变?

检视长照2.0政策两年来的「滚动」,或说持续「转变」:

根据卫福部计画是在2019到2020年内,分期完成A级469处、B级829处、C级2,529处,长照ABC布建目标值。

2017年卫福部花费8.7亿元,布建完成80 A、199 B、441C服务据点,共服务1.6万多人,并启用「1966长照服务专线」提昇据点服务量能。2018年将以38.2亿元预算,设达393A、1,100B、1,735C,其中也包含新的特约A单位及C+单位,至2018年9月底,计已布建459A、2,725B、1,557C;服务人数到今年只有9个月服务146,656人,跟去年同期比较,服务人数成长59.03%。

民众对找不到长照服务的抱怨,卫福部于2017年11月设置1966长照服务专线,方便民众申请及谘询长照服务相关问题,以前5分钟通话免费的措施,鼓励民众广为使用,自2017年11月平均每日拨打189通,至2018年9月平均每日拨打438通,平均每日拨打通数足足成长了131.75%。

此外,卫福部推出「衔接长照2.0服务出院準备友善计画」,鼓励医院出院準备小组成员,接受照顾专员训练,让病人出院前就能接受长照服务需求评估,最快出院当天,就能有照服员在家等候,不让家属再为照顾工作烦恼。卫福部拨出9,500万元预算,盼在2019年前能奖励200间医院,研议出更顺畅的出院準备衔接长照服务的流程,让医院在病人出院前就启动评估机制,与前来接送病人的承案单位人员「无缝接轨」交接,返家后得到后续居家服务、照护等多元需求。

卫福部强调,持续加强服务输送体系,经统计2018年5月至6月共9,335位新个案,申请长照服务到派案给服务提供单位的时间,平均约11.4天,后续再由服务提供单位与个案接洽连结长照服务。

为降低民怨,提出「一站式整合照顾」、「包裹式跨专业服务」等做法,从住院时便协助民众衔接长照资源,并在评估个案需求后,提供真正需要的服务,这都是已经开始实施的做法。

一乡镇一认知症共照中心,可行吗?

在认知(失智)症方面,卫福部自2017年元月起,从过去全台26个认知(失智)症乐智据点中,原计画找出5个转型为「认知(失智)症共同照护中心」,再徵求全台其他县市共同成立,于2017年3月正式上路,盼在四年内认知(失智)共照中心能从20个扩建到368个,达成一乡镇一共照中心。

事实上,2017年成立20个共照中心,2018年再增加52个,共72个共照中心,但这其中,有少数共照中心仅挂上招牌仍在空转,甚至已有宣称将退出服务。卫福部的梦想是要在四年内有368个共照中心,就像前行政院长江宜桦于2014年5月宣布「台湾368照顾服务计画」 ,预计三年投入100亿元推动一乡镇一日照,全国要有368个日照中心,一样又是空包弹。

原因就在认知症照护人才的不足,卫福部为「创造」数字,将医疗机构纳入共照中心承办单位,许多医疗机构面对掌管医事行政的卫福部,大都勉为其难去共襄盛举,一起拼长照。但长期照护中,困难度最高,且是需要跨领域知识的是认知症照护,传统医疗训练并未提供,台湾极为欠缺这方面人才。

卫福部以为认知症照护是以医疗照护为主,事实上,全世界是强调:生活照护为主、医疗照护为辅,且今天台湾没有一所大学的医学院或护理学院提供完整的跨领域学习的认知症照护课程,遑论师资,今天不是所有医疗人员都懂认知症,也不是所有接受过认知症专科医师训练的医疗人员懂认知症照护,卫福部不愿面对这一问题,仅丢给各共照中心去解决,已经忙不完原本医疗业务的医疗机构,自然会将这烫手山芋丢出去。

长照2.0虽不致病入膏肓,但发展至今,问题也盘根错结,一路且战且走的卫福部应重新检视问题之所在,分别从政策及组织面改进;以政策科学方法,进行政策评估,并重塑组织文化、检讨组织结构,加速完成电脑系统、相关法规子法等建制,强化沟通与宣传能量,期望能在2020年先健全长照2.0体系的基础建设。

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